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WTO框架下我国农业支持政策仍然有较大推进空间

日期:2013-07-09      作者:徐恒杰       来源:农民日报网站
  

  嘉宾:倪洪兴,男,1987年7月南京农业大学研究生毕业,2002年获中国农业大学博士学位。曾任职于中国常驻联合国粮农机构代表处,2008年9月起,任农业部农业贸易促进中心主任、中国国际贸促会农业行业分会秘书长、农业部农产品贸易办公室副主任。

  主持人:本报记者 徐恒杰

  嘉宾:农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴

  近年来,随着经济的快速发展和综合国力的增强,我国农业的国内支持力度不断加强,支持水平大幅提高,保障了工业化、信息化、城镇化快速发展背景下农产品生产与供给的稳定,以及农业现代化的较快发展。在此背景下,如何认识当前中国农业支持政策的本质,明确中国农业支持政策的选择方向,对中国农业的健康和可持续发展至关重要。就此,我们邀请到农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴走进《对话》栏目,对相关问题进行解读和诠释。

  我国农业和农村经济的本质特征

  主持人:如何界定农业和农村经济的本质特征,是制定农业和农村政策需考虑的最重要因素,也是准确理解和把握中国农业支持政策本质的关键。您怎样理解当前我国农业和农村经济的本质特征?

  嘉宾:中国是发展中农业大国,人口基数大,人均农业资源严重不足,农业经营规模小,农民收入低,农村贫困人口多,相当部分农产品是农民自己消费;中国经济二元结构特征显著,城乡差距大。我认为,这些基本事实决定了中国农业具有以下三方面本质特征。

  中国农业主体是生计型农业

  首先,中国农业以小规模农户为主体。农户数量巨大,经营规模较小,户均农地经营规模仅0.6公顷,相当于韩国和日本的1/3、欧盟的1/40和美国的1/400。人均耕地不到世界平均水平的2/5,人均水资源为世界平均水平的1/4,人均草地资源不足世界平均水平的1/3。

  其次,按目前我国城镇化率计算,我国农村人口达6.7亿,农业是中国农民收入的重要来源,是其生活和生计的依靠。目前,农民家庭经营收入(主要是农业经营收入)占其总收入的一半左右,主要产粮地区农户收入对农业的依赖程度更高。

  第三,中国农民收入水平低,有相当一部分人生活在贫困线以下。2012年中国农民人均年纯收入为7917元人民币,不足中国城市居民人均可支配收入的1/3。近年来农村居民家庭人均纯收入连续快速增长,但城乡居民收入差距不断扩大的趋势尚未根本转变。按照中国2011年确定的人均纯收入2300元的贫困标准计算,中国还有1.28亿的农村贫困人口。

  中国农业以粮食安全为核心

  确保粮食安全是世界性难题。近年来发生的粮食危机警示我们,粮食安全的基础是国内粮食生产能力的提高,对人口多、收入低、基础设施落后的国家尤其如此。2011年全球三大谷物产量20.6亿吨,全球进口贸易量2.7亿吨,占总产量的13%左右。这表明,世界范围85%以上的粮食供给需依靠各国的国内生产来解决,国际贸易仅对不足15%的粮食供给发挥作用。

  确保13亿人口的粮食安全始终是中国农业发展的首要任务。中国是世界上人口最多的国家,年均消费粮食5亿多吨,粮食产量和消费量均占世界的25%。如果中国进口量达到国内消费量的10%,就相当于全球进口量的20%。特别是中国重要的口粮品种大米,全球年贸易量仅3500万吨,不足中国国内消费量的20%。因此,鉴于大量生计型低收入人口的存在、国民购买力的限制、国内基础设施比较薄弱、交通运输能力有限等,中国的粮食安全必须立足国内实现基本自给,不可能较大程度依赖国际市场。

  中国农业多功能特性显著

  在二元经济结构下,农业不得不实际承担农村剩余劳动力失业保险、农村社会福利保障、经济缓冲以及农村扶贫等多方面的超越单纯农产品供应的多种功能。

  首先,在农村剩余劳动力转移受多种因素制约、农村失业救济制度尚未建立的情况下,农业承担着保有农村剩余劳动力、为农村隐蔽性失业人口提供失业保险的作用,这对整个国民经济发展和社会稳定具有十分重要的作用;在农村社会保障事业尚未完善的情况下,农业承担着替代社会保障的功能。农业不仅仅是农民从事的一项经济活动,农民拥有的土地也不仅仅是生产资料,而是其重要的生活保障和手段。特定的农村就业方式及传统生活方式为农村人口提供了最基本的生活保障和养老保障;多样化的种养经营成为减少自然灾害风险的重要手段;保留小块土地使用权则是许多外出打工农村劳动力的重要风险保障。这是当前阶段必需的,是以牺牲农业效率和效益为代价的。

  其次,农村基础设施和社会文化保障事业仍远远落后于城市,处于起步和低水平阶段。但在经济波动情况下,农村外出劳动力回流却能够发挥缓冲作用。2008年金融危机爆发后,曾出现大量农民工返乡务农,农业作为应对经济危机的缓冲作用和保障功能凸显。

  第三,中国农业在消除贫困、传承传统文化和保护环境生态等方面具有越来越重要的作用。农村贫困是长期困扰中国经济社会发展的十分突出的问题。农业不仅是这些地区贫困人口获得生活必需品的重要来源,也是就业、创收、脱贫和发展的最现实可行的选择。随着社会经济发展,城镇化、工业化的深入,中国农业在继承传统文化、保持文化多元化方面的价值日益突出。随着退耕还林、草原生态建设等结构调整,中国农业在保护生态环境、维持生物多样性方面的作用也逐步加强。

  我国农业和农村支持政策现状

  主持人:加入WTO以来,从取消农业税,实行农业生产补贴,稳步提高小麦、稻谷最低收购价,到扩大农业保险保费补贴区域和品种等方面,我国对于农业发展的支持政策可以说前所未有地加大了。作为一位资深的农业国际贸易研究专家,您怎样看待我国农业和农村支持政策的现状?

  嘉宾:中国农业的本质决定了农业与农民生计、农村发展密不可分,农业支持政策与粮食安全、农村社会文化事业以及农村基础设施建设等政策密不可分。中国财政支农政策涵盖的范围非常广泛,既包括了对农业生产的支持政策、对农民收入的支持补贴政策,也包括了用于农村教育、文化、卫生等社会事业发展的支出,还包括了部分对大江、大河的治理支出以及对农村道路、林网、饮用水等基础设施建设支出。在理论上可以比较容易地把WTO农业协议界定的农业国内支持政策与其他“三农”政策严格区分开来,但在实践中是很难做到的。把“三农”支持政策等同于农业支持政策,将大大高估中国的农业支持水平。

  中国财政支农政策的种类、结构和水平

  解决好“三农”问题始终是中国政府工作的重中之重,随着经济的快速发展,中国用于“三农”的财政支出不断增长,对促进中国农业发展和粮食安全、增加农民收入、加快新农村建设发挥了积极作用。但相对于中国农业人口数量、收入水平、农业多功能性和社会贡献以及消除二元结构的需要来说,目前中国对“三农”的支持水平仍然是很低的。

  2001年至2010年,中国用于“三农”财政支出由1231亿元增加到8580亿元人民币。按当时美元汇率计算,2010年中国用于“三农”的财政支出资金为1267亿美元,人均189美元。2013年,中央财政进一步加大“三农”投入,安排用于“三农”的支出合计13799亿元,人均也仅342美元。

  2006年前,中国“三农”财政支出包括支援农村生产和农林水气象等部门的事业费支出、基本建设支出、农业科技三项经费支出、农村救济费、农业综合开发支出、农村中小学教育支出、农业税灾歉减免补助等。2006年“三农”财政支出合计3173亿元。其中,农林水等部门事业费、基本建设支出、农业科技三项经费支出、农村救济费分别占68%、16%、1%、6%。相关部门的事业费所占比重高达68%,包括了不同性质的政策支出,例如农业部门事业费包括了农村公共事业、农民教育、中非农业合作和南南合作、农业资源和生态养护、渔业增殖放流等。农业基本建设支出包括了农村公路建设等。

  2006年后,“三农”财政支出包括支援农村生产和各项农业事业费、“四补贴”、农村社会事业发展支出等。以2010年为例,中央“三农”财政支出中,支援农村生产和各项农业事业费、“四补贴”、农村社会事业发展支出分别占40%、14%和39%。支援农村生产支出包括农村基本建设支出、农业保险保费补助、农业综合开发、财政扶贫资金、测土配方施肥补助、基层动物防疫补助、农民培训等项目。各项农业事业费包括农业、林业、水利和气象部门的事业经费。农村社会事业发展支出包括农村教育、农村文化、农村医疗卫生、农民最低生活保障补助、农村救济。

  第一类财政支出中有相当一部分不属于WTO界定的国内农业支持,第二类基本属于国内农业支持,第三类完全不属于国内农业支持。2011年前两类支出为5496亿元,折合851亿美元。如果把第一类中不属于WTO界定的国内农业支持扣除,中国农民获得的属于国内农业支持的财政支出人均不足130美元。

  基于WTO分类的农业国内支持水平

  十多年来,中国农业国内支持政策变化很大:取消了农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税;在加强一般性公共服务的同时,逐步建立和完善了以“四补贴”为核心的强农惠农政策,先后实施了稻谷、小麦最低收购价制度以及玉米、大豆、油菜籽等重要农产品临时收储政策,形成了与中国入世承诺和WTO规则一致的农业支持政策体系。

  由于口径差异很大,要在“三农”政策中准确梳理出WTO农业协议界定的农业国内支持政策,需要大量的工作。但从2005至2008年中国政府向WTO通报的数据看,2008年中国“绿箱”支持水平为5930亿元,非特定产品“黄箱”支持水平788.6亿元,占当年农业产值的1.5%。特定产品“黄箱”支持主要用于小麦、水稻、玉米、大豆、棉花、油菜籽和生猪等7个产品,除小麦支持为-65亿人民币外,其他6个产品支持量水平分别为53、22、4、28、9、52亿元人民币,分别占该产品产值的1%、1%、1%、3%、1%和不足1%。

  分析相关数据,可以得出以下几个判断:

  一是中国农业支持水平符合WTO规定和中国入世承诺。根据2005~2008年的通报,中国特定产品与非特定产品的支持均未超过WTO规定的上限,占农业总产值的比重仍较低。例如2008年,非特定产品“黄箱”支持仅达到农业产值的1.5%,距承诺上限尚有较大空间,且基本不造成市场扭曲;特定产品“黄箱”支持占相应产品农业产值比重最高的产品是棉花,其支持额也仅占其农业产值的2.5%。

  二是2008年中国通报的“绿箱”措施中,一般服务占60%左右。在一般服务中,其他一般服务所占比例最高,达46.8%。而其他一般服务中包含了农业、林业、水利、气象部门的行政支出、人员工资和补助等。这部分支出并不全部属于农业国内支持,将此类支出全部纳入“绿箱”,导致了对“绿箱”支持水平的高估。

  三是“绿箱”国内支持总量近年来增长较快,但既使按照高估后的数据计算,人均支持水平仍然很低。

  四是“绿箱”支出中自然灾害救助支出增长迅速,但由于需要援助的目标群体巨大,援助标准的有限提高都将大幅度增加支出总量。

  五是农业基础设施建设中包含了许多农村公共基础设施建设开支,这也一定程度上导致了对“绿箱”支持水平的高估。

  我国农业支持政策的特征

  主持人:从国际比较的角度看,您认为我国的农业支持政策,与国外相比较有哪些突出的特点?

  嘉宾:中国农业的本质特征也决定了中国农业国内支持政策的本质特征。

  中国农业支持是生计型支持

  中国农业支持的目标对象是目前6.7亿生计型农业人口,而不是商业化的农场主;许多政策目标直接指向增加农民收入和改善农民生计;目前人均补贴水平还很低,2011年农民获得的财政转移性收入为人均563元人民币,折合87美元。即使按高估的通报数据计算,中国农民人均获得的农业“黄箱”和“绿箱”支持水平相当有限,2008年为3727元人民币,折合536美元,与发达国家农场主平均获得数万、十几万的补贴支持相比差距更大。

  此外,中国农业支持主要针对大宗农产品,目的是确保粮食安全和民生安全。目前中国特定产品支持仅针对关系粮食安全和农民生计的重要产品。美国特定产品“黄箱”支持除用于乳品、糖、小麦、大豆、牲畜、棉花、玉米等,2009年还新增加葵花籽、菜籽油以及果园、葡萄园、苗圃等园艺类共计25种产品,范围非常广泛。

  中国农业支持是一种补偿性支持

  农业多功能性具有正外部性和公益性,是以牺牲效率为代价的。因此,现阶段中国农业支持政策具有补偿性质,是对农业在二元经济结构下和特定阶段中为城镇化和工业化进程所作贡献和所牺牲的效率的弥补。

  中国农业支持不对国际贸易造成扭曲作用

  从政策性质看,中国农业支持政策主要是“绿箱”政策,且在微量许可范围之内,对贸易没有或只有轻微扭曲作用;政策支持对象是生计型农民,按WTO6.2条款界定,中国的许多“黄箱”政策也不具扭曲作用。

  从实际效果看,中国农业支持政策重点是大宗农产品,而不是中国具有比较优势的蔬菜水果等产品。近年来中国在增加大宗农产品生产的同时,也逐步增加了大宗农产品进口。2004年以来,中国已由农产品净出口国转变为净进口国。

  我国农业支持政策的推进仍有较大空间

  主持人:在农产品国际市场波动和国内供求价格屡屡出现“过山车”现象的情况下,以及农业富余劳动力在城乡之间的候鸟式流动长期无法“尘埃落定”的背景下,我国的农业支持政策还有多大的推进空间,发展取向将有什么样的特点?

  嘉宾:我国农业支持的目标之一是应对国际市场波动、确保国内市场稳定。近年来,国际农产品市场呈现价格走高波动加剧的态势,最重要的原因是生物质能源发展和投机资本等非传统因素的影响。生物质能源发展不仅大幅度增加了对农产品的非传统、非常规和不可预见的需求,而且打通了农产品市场与能源市场相互作用通道,使二者密切联系。而金融投机资本在农产品和能源两个市场上的大进大出成为国际农产品价格大幅波动的重要刺激因素。

  由于中国农业开放度高,一些产品进口量大,国际农产品市场波动对中国农业的影响越来越大。对此,我国出台的一些政策,如临时收储政策主要是为了应对国际市场波动、确保国内生产和市场稳定。虽然这些政策的实际效果有待进一步评估,有些政策有待改进或调整、替代,但其必要性越来越重要。

  正如前面我们已经谈到的,农业国内支持政策与其他“三农”政策很难严格区分开来,因为在“三农”政策框架下包含了不同功能的政策,许多政策和项目具有多种功能,许多综合支出也难以在不同政策类别间进行精准分摊。把“三农”支持政策等同于农业支持政策,将大大高估中国的农业支持水平。根据我国农业现代化发展的程度和农业富余劳动力转移的程度,农业支持政策的推进还有较大的空间。

  总之,近年来中国农业国内支持水平有了较快提高,对促进中国农业发展、确保粮食安全和农民生计安全发挥了积极作用。中国农业的本质特征决定了中国农业国内支持政策具有生计型、补偿性和非贸易扭曲的特性。虽然支持总量有较大幅度提高,但人均水平十分低下。不断加强和完善国内农业支持,不仅对确保开放条件下中国农业健康发展至关重要,而且对确保世界粮食安全十分重要。

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